杨善洲于1978年至1982年对保山土地承包这一重大政策的贯彻执行中采取“层次化”的步骤渐次推进的做法,显示出极为成熟的行政思维理念:
第一步,采取单一的自愿式的选择方式。1978年,安徽小岗村经验被中央肯定后,保山地委决定,暂不做统一的硬性规定,先在个别生产队由队干部及群众在自愿的前提下选择单一的、非属大面积的承包。结果,出现了集体财产诸如大型生产工具、公共场地、耕牛等物资被私分,甚至拖拉机这样主要的生产工具也被拆成零部件采取平均分配的方式分给群众,耕牛卖了兑换成现金分给各户。导致了许多农户下种时无籽种来源,耕种时无耕牛,收割时无打谷机、收割机等各种困难,粮食反而不如土地承包之前的产量。大多数群众都向政府叫苦:“还是恢复成集体化吧,否则,弱的越来越穷,强者会越来越富,旧社会有钱人剥削穷人的现象又要出现了!”甚至有些基层干部也产生了这样的担忧:“‘辛辛苦苦三十年(1949年至1978年,刚好接近三十年),一夜活到解放前。’把田地分给私人,这又不变成解放前了?不几年,肯定‘黄世仁、刘文彩’又要跑进村子里来作威作福啦!”根据当时因自由式的零星承包出现的这一现状及农民和干部的担忧,地委决定暂停大面积推广,已经承包了的农户先保持现状,出现的问题由上级部门组建工作队进村做进一步的调整和完善,以稳定因大变革带来的各种难以适应的情绪。并根据保山山区占90%、坝区占10%的实际现状,1980年由地区农村部成立工作队在姚关搞试点、山区先走一步的办法,把山区的土地承包率先一步推开。推开过程中采取“边实践,边探索,边完善”的办法深入山区生产队,与农民一起进行讨论、研究、总结,达到最后完善的目的。从时间跨度来看,保山山区的土地承包政策的贯彻“先走了一步”(1981年),但从其采取的“你走我跟”——群众承包在前“走”,工作队随时“跟进”指导的办法来说,却在“快”中体现出“稳健”“实在”的行政程序安排的思维特点。收到了“发现问题随时‘纠’,有了好‘经’现场‘念’”的“摸着石头过河”的较好效果。它的缺点是:集体财产的处理以及主要生产工具(诸如耕牛、拖拉机等)如何发挥统一的作用,还没有纳入实验的范畴,因此尚缺乏有效而系统的处理办法。
第二步,进行“小额承包”的实验,从中摸索和寻找坝区土地承包中“由集体转个体”这一过程中的规律和措施。为此,地委专门组建了有解放初期参加土地改革、有人民公社化以后工作经验的干部参加的工作队,于1982年春天到板桥公社浪坝大队进行实验过程的研究和总结。所谓的“小额承包(有时又叫‘定额承包’)”,即将生产队的农田面积,按“肥、瘦、荒”的不同等级分别定出产量来,按“留足国家的,剩下的是自己的”的原则分配给农户耕种。采取的办法主要是在“自愿、自觉、不强制”的前提下进行,实际上是在少数群众中进行的“个体实验”。这些农户在当年小春收割时,亩产量由原来的300来斤,普遍上升到400斤到600斤左右,有的达到了800斤;到当年8月秋收时,稻谷亩产由700斤上升到800斤到900斤。粮食产量明显提高,群众生产的积极性迅速增强。事实上,浪坝村的“小额承包”实验仅只是小范围、单一面积产量的实验,并没有将土地承包问题全面、系统地进行实验处理。这种限定范围的小型实验,当时的主要目的是为迅速解决粮食产量及农户如何“吃饱肚子”的问题而进行的初步探索。这种探索实验在群众中显示出两个积极作用:“多劳多得”不仅仅是各种文件中出现的原则和概念,而是使农民从中实实在在地尝到了“多苦多得吃,少苦少得吃,不苦不得吃”的甜头,从而提高了实验区众多农民的生产积极性。农村过去是“看着队长过日子,可以不动脑子”,现在是“想着法子过日子,不动脑子,就要少吃”,调动了农民生产的主动性和自觉性。
从杨善洲关于土地承包政策的一系列讲话资料中提供的前后过程的内在联系来看,“小额承包”的实验实际上是为农民在大变革面前所进行的一场“心理调适”的实验,使群众在政策渐次推进的过程中逐步适应社会趋势的大变动、大调整,同时也是为1982年年底土地承包政策的全面推开所做的一种措施准备。后来上级派人去浪坝考查时,内行人这样评价杨善洲:“他这种处理办法,完全是按客观现实所采取的一种很符合事物发展规律的举措,令人钦佩,实在是一位聪明睿智、经验丰富的地方官!”
第三步,地委在浪坝生产队取得“小额承包”个体实验经验的基础上,于1982年秋收结束迅即组派工作队进入板桥的北汉庄,进行整村的实验推广。这次实验,并不局限在单一的粮食产量的提高上,而是对承包过程中可能出现的各种问题进行系统的综合归纳和“整理”,作出较为完整、全面的土地承包实施方案。比如,硬性规定保留集体原来的科技实验推广小组,强调了农业生产技术及管理的统一和规范,并充分发挥地、乡、村三级农业科技部门的指导作用;集体的财产及公共积累一律不动,仍按集体性质的方式运作,诸如公共场地、耕牛及拖拉机、收割机等大型生产工具统一调配使用,关照到了大量的困难户、军烈属及鳏寡孤独农户,规避了可能出现的“弱者越来越穷,强者越来越富”的弊端;同时,发挥农村党团员的积极作用,主动组织人员帮助弱劳力户、困难户进行耕种和收割,工作队员也时时组织人员对这些人进行指导和帮助,充分体现社会主义集体化的优势,打消了群众“土地承包就是‘鸡吃谷子,各顾各’”的顾虑;良种的配备等生产操作环节,由地县一级的农科人员进村采取“包产量,包技术”,保证“良种到田,技术到户”的办法进行实验推广和现场指导,进一步强化了农业科技持续推广的集体统一指挥的作用,排除了农民过去种田是“有爹”(即有上级的指挥和操心),现在种田是“无娘”(即无人为你费神操心)的担忧。北汉庄的土地承包结束后,工作队员撤离时,一些农民含着泪水握着队员们的手说:“田地打散叫私人种,过去我们说‘中国的天要变了’!现在看来,这‘天’是变了,但变得就像冬天披上一条毯子,越披越暖和了!”
杨善洲关于保山土地承包政策的贯彻,反映出一个基本事实:1.采取程序化逐步推进的措施,克服了中途发现的诸如粮食籽种使用的自由化及生产工具私分而导致少数农户产量还不如承包前的弊端;2.运用互助的办法解决了光寡孤独、军烈属等农户劳力欠缺的问题,克服了群众中“强者富,弱者穷”易导致两极分化的担忧;3.保留县、乡、大队、生产队一级的科技小组,对耕种、收割期间的农事环节及籽种使用实行统一管理和统一指导,保证了农户耕种水平、生产管理环节的一致化,克服了“土地承包就是私有化”而导致的“无娘现状”的错误倾向;4.稳定了农民群体中因集体化一下跨步到个体化而出现的“措手不及”的慌乱心态,促进了农村社会情绪与政策两者之间逐步适应的跟进步伐。上述细节的处理,使保山的土地承包政策的贯彻在坚持社会主义特色前提下的严谨、慎重、稳妥的行政思维程序。苏加祥/整理
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责任编辑:杨艳
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