中国行政诉讼制度尚有完善空间

 　　我国行政诉讼制度尚有完善空间 　

　　□　姜明安

　　1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》。如今，被老百姓俗称的“民告官”制度在我国运行已三十载。其间，历经2014年、2017年两次修改，这一制度较之于刚出台时更加健全完善。但根据我国全面推进依法治国，建设法治国家的目标，我国行政诉讼制度还有较大的改进、发展和完善空间。在未来五到十年的期间，我国行政诉讼制度至少可从下述四个方面作出调整。

　　其一，进一步扩大行政诉讼范围。现行行政诉讼法对行政诉讼受案范围的规定是采取列举式的“正面清单+负面清单”方式。这大大限缩了行政诉讼的范围。在全面推进依法治国的条件下，行政诉讼法对受案范围的规定完全可以采取“概括式+负面清单”的方式。即除了负面清单列举的行政行为，所有其他行政行为(包括具体行政行为和抽象行政行为)，法律都应允许与之有利害关系的行政相对人提起行政诉讼。

　　行政诉讼法没有必要将抽象行政行为排除出行政诉讼的受案范围，因为大多数抽象行政行为不可能直接侵犯公民、法人或者其他组织的权益，而没有利害关系的公民、法人或者其他组织不具有行政诉讼的原告资格，不可能对之提起行政诉讼。至于部分抽象行政行为不经具体行政行为直接侵犯公民、法人或者其他组织的权益，当然应当允许相对人对之提起行政诉讼，否则是不符合现代法治精神的，未来必须修改。

　　其二，进一步改进被告适格的条件。现行行政诉讼法规定的被告适格条件，是其行政行为(包括复议行为)被公民、法人或者其他组织起诉的行政机关和法律、法规、规章授权的组织。在新时代中国特色社会主义的条件下，这一限制应该有所突破。

　　首先，不少党政机构合并设立或者合署办公，直接接受党的领导，其实施的行政行为是否可诉?根据行政法治原理，只要是实质行使行政权的行为，只要这种行为对相对人合法权益造成了不利影响，就应当允许行政相对人提起行政诉讼，而不论该行为机关在形式上是行政机关还是党政合一的机关。

　　其次，现在的监察机关已经不属于行政机关系统，也不属于司法机关系统，而是专门的监督机关。但尽管如此，它仍然要行使某些行政权，特别是行政强制权，如查封、扣押、冻结、搜查、留置等，监察机关如果违法实施这些行政强制行为，侵犯相对人的合法权益，相对人可否对之提起行政诉讼?依照现行行政诉讼法和监察法，显然是不可能的，在依法治国大背景下，监察机关行使实质的行政权，其行为违法，侵犯相对人的合法权益，自然可以和应该作为行政诉讼被告被诉。

　　再次，许多社会公权力组织，如行业协会、高等学校、村民委员会、居民委员会等基层群众性自治组织在对其组织成员作出侵犯其合法权益的行为时，如果相应行为有法律、法规或规章的明确授权规定，按现行行政诉讼法，可将其作为被授权组织对之提起行政诉讼，但是，如果相应行为没有法律、法规或规章的明确授权规定，即不可能对之提起行政诉讼。

　　因此，今后行政诉讼制度的改进与发展，必须突破现行被告适格的条件，即不能仅以形式上是否为行政机关和被授权组织作为被告适格的标准，而应以其是否实质行使影响相对人权益的行政权作为补充标准。

　　其三，进一步改革行政审判体制。最初通过的行政诉讼法确定的我国行政审判体制的基本形式是：在基层人民法院设立行政审判庭，审判其所在地行政机关为被告的第一审行政案件(行政诉讼法规定的特定案件除外)。当事人对基层法院作出的一审裁判不服，可向被告所在地的中级法院上诉，由中级法院作出终审判决。这种审判体制在实际运作中出现的最大弊端是难以保证法院独立行使审判权，从而导致判决不公。

　　为了解决这一问题，2014年行政诉讼法修改时对这个体制作了有限调整，规定经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作实际，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。这种改革除难以完全解决行政干预的问题，还导致各同级法院之间职能与资源配置的不合理：被确定集中管辖行政案件的法院的行政审判人员和经费可能不足，而被取消行政案件管辖的法院的行政审判人员却要转岗去做其他工作。因此，未来的发展方向应该是普遍建立“跨行政区域法院”。作为过渡，可以先撤销基层法院的行政审判庭，行政案件统一由中级法院审理，中级法院行政庭运作若干年积累起较成熟的经验和其他条件成就后，再脱离中级法院而独立建立起真正跨行政区域的行政法院。

　　其四，进一步拓宽行政公益诉讼的案源和诉讼主体。现行行政诉讼法规定的作为行政公益诉讼案件的种类仅有四类：生态环境和资源保护类案件、食品药品安全类案件、国有财产保护类案件、国有土地使用权出让类案件。这个范围显然太窄，像生产安全、危险物品存放和运输等领域，行政机关不作为可能导致大量人员伤亡和财产损失，这类案件关系公益极大，完全应该列入行政公益诉讼的范围。另外，行政公益诉讼提起的主体目前仅限于检察机关，这限制了行政公益诉讼制度作用的充分发挥。为适应全面推进依法治国的需要，今后应赋予部分社会公益组织提起行政公益诉讼主体的资格。

　　(作者系中国法学会行政法学研究会副会长、北京大学法学院教授)